評論：生態文明建設法律當有何為？

　　初冬的北京寒風陣陣，可新鮮出爐的黨的十八大報告卻讓不少環保人感受到了溫暖。

　　“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。”

　　“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展。”

　　這樣的表述讓江蘇省環保廳法規處副處長賀震眼前一亮：“生態文明建設獨立成篇、集中論述，并被納入社會主義現代化建設‘五位一體’的總體布局，意義重大。”

　　具體到法律層面，我們應當從哪些方面入手，將生態文明建設落到實處?

　　-我們需要怎樣的環保制度?

　　“政府主導，市場介入，公眾參與，統籌兼顧”

　　2003年，《環境影響評價法》正式施行。環評制度實現了從部門規章到國務院條例，再到國家法律的飛躍。

　　2007年，環境經濟政策制定和實施工作全面啟動，綠色信貸、綠色保險、生態補償、排污權交易等政策先后出臺。

　　2011年，《刑法修正案(八)》通過，“重大環境污染事故罪”被修改為“污染環境罪”，環境污染犯罪的入罪門檻降低。

　　2012年，修改后的《民事訴訟法》增加“公益訴訟”相關規定。制度破冰，環境公益訴訟師出有名。

　　近年來，我國環境法律制度建設的成效有目共睹。中國社會科學院法學研究所教授常紀文表示，環評、“三同時”等不少措施被實踐證明是卓有成效的，這些“法寶”應當在今后的環保工作中繼續發揮作用。

　　談到未來的發展方向，常紀文認為，今后我國應建立“政府主導，市場介入，公眾參與，統籌兼顧”的環保制度。

　　“市場機制應在環境保護中發揮更大作用。除了審批、許可等必要的環節，該退的地方，政府應當退出來，讓市場發揮作用、參與者有利可圖。”

　　“目前，公眾參與的程度也略顯不足，建議制定《環境保護公眾參與辦法》。”常紀文表示，與其等公眾走上街頭，不如建立更加科學、有序的公眾參與制度。

　　-公益訴訟

　　誰來推開第二扇門?

　　今年8月31日，全國人大常委會關于修改《民事訴訟法》的決定表決通過。

　　修改后的《民事訴訟法》首次寫入了“公益訴訟”的相關規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

　　這條高度概括的原則性規定得到了學界、實務界的廣泛贊同。

　　最高人民法院應用法學研究所所長、最高人民法院民事訴訟法修改研究小組辦公室主任孫佑海認為：“這是我國法制史上一個十分重要的突破，由此揭開了我國環境公益訴訟的新篇章。”

　　“這相當于打開了第一扇門。”常紀文指出，通過《民事訴訟法》這樣一部基本法確立公益訴訟制度，這是一個好的開始。接下來，通過修改《環境保護法》確認公益訴訟制度，將打開第二扇門。

　　在不久前環境保護部組織召開的一次座談會上，中國政法大學教授曹明德也表示，公益訴訟制度在《環境保護法》中必須有所體現。他指出，我國的機關、組織眾多，其中哪些具有起訴權，必須通過法律界定，否則操作難度比較大。

　　來自法律實務界的聲音也印證了這一點。昆明市中級人民法院副院長袁學紅表示，我國《民事訴訟法》的修改雖然規定了環境公益訴訟制度，但并未規定具體的操作程序。

　　“環境民事公益訴訟和私益訴訟的區別還是比較大的。”袁學紅告訴記者，“如訴訟主體怎么確定、舉證責任誰來承擔、訴訟利益的歸屬等，這些問題都必須單獨加以解決。這就需要構建一套獨立的、具體的訴訟程序，為法院審理這類案件提供具體的法律支撐。”

　　長期以來，由于缺乏法律制度的支撐，環境公益訴訟案件在實踐中頻頻陷入“立不起、訴不出、判不下”的困境。

　　為破解這一困局，早在《民事訴訟法》確立公益訴訟制度前，一些法院就嘗試受理了環境公益訴訟案件。

　　2010年，昆明市中級人民法院受理了云南省首例環境民事公益訴訟案件。法院最終判決，兩被告向“昆明市環境公益訴訟救濟專項資金”支付人民幣417.21萬元。判決不但懲戒了侵權人，更震懾了潛在違法行為。

　　雖然不乏成功的個案，但是由于缺少統一的訴訟程序，各地法院的司法實踐不盡相同，不少環境公益訴訟案件仍被關在“第二扇門”之外。

　　-環保法庭

　　能否把問題解決到底?

　　“長期以來，法院的環境司法權由民庭、刑庭、行政庭分別行使。這既不利于我們統一司法尺度，也不利于環境民事公益訴訟的開展。”袁學紅表示。

　　面對這種狀況，貴陽、無錫、昆明等地法院紛紛大膽嘗試，設立環保審判庭。涉及環境的案件，無論是民事、刑事或行政案件，均由環保庭集中審理。

　　據武漢大學法學院博導、中國法學會環境資源研究會會長蔡守秋介紹，2010年6月30日，我國已有7個中級人民法院設立了環保審判庭，在基層法院中已設立13個環保法庭、18個環保合議庭、6個環保巡回法庭。截至2010年8月，福建省已經成立近10個生態資源環保法庭，如漳州市中級人民法院生態資源環保法庭。

　　“這種民事、刑事、行政案件審理‘三合一’的模式，走出了一條環境司法專門化的新路子。”袁學紅對此表示肯定。

　　然而，建立環保法庭還只是第一步，要圓滿處理環境案件，還必須考慮“判決之后”的問題。

　　“訴訟不是目的。通過環境公益訴訟，讓侵權人承擔治理、修復環境的賠償費，最終實現環境的修復、治理，這才是根本目的。”袁學紅表示，要實現這一目的，就應當進一步建立生態修復機制，解決后續問題。

　　比如，侵權人污染了地下水，法院判決賠償。那么這筆錢賠給誰、誰來用、怎么用，這就是生態修復機制要解決的問題。

　　2010年，昆明市出臺了《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》。《辦法》對救濟資金的來源、資金管理、救濟對象、資金申請、資金的用途等作了規定。

　　“侵權人造成污染后，有關部門提起訴訟，法院判決賠償，之后賠償款進入專項資金，再由申請人依程序申請使用，最終資金被用于環境修復……環環相扣，就形成了一個完整的救濟過程。”

　　袁學紅表示，通過這種形式，生態修復機制與環境民事公益訴訟制度實現了銜接。同時，也讓賠償費用最終用于修復、治理環境，真正達到了公益訴訟目的。

　　最終，完善的救濟制度將有助于遏制“違法成本低，守法成本高，非法獲利大，損失社會擔”的怪現象。

　　-部門聯動

　　豈能聯而不動?

　　2008年，昆明市中級人民法院、昆明市人民檢察院、昆明市公安局及昆明市環保局聯合下發了《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》，建立昆明市環境保護執法聯動機制。這只是我國環境執法聯動機制建設的一個縮影。

　　實踐證明，在環境保護領域通過發揮司法的能動性，建立司法與行政聯動執法的環保機制，充分調動、協調、整合各方力量，動用各種執法手段保護生態環境，對我國的生態文明建設具有重要意義。

　　“但是，聯動執法機制在國家層面還沒有頂層制度設計。”袁學紅認為，目前這種機制的約束力僅來自于地方司法機關與行政機關的聯發文件，力度有待加強。

　　“一方面，行政執法機關權力分散、職責分明。另一方面，涉及環境的執法主體繁多，與司法機關又互不隸屬。因此，實踐中常出現聯而不動、協而不調等問題。”

　　他建議，從頂層制度設計方面來構建環境執法聯動機制，并進一步明確各方職責，加強聯動監督，確保聯動執法機制有效運轉。

　　“我國的環境管理必須形成‘一盤棋’，不能各干各的。”常紀文指出，統一監管的機制一旦理順，環保工作的整體效益將大大提高。