國務院專家談有效治污：積跬步以至千里

　　【“中國穩健行”專家系列談九】

　　作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所環境政策研究室副主任、副研究員 陳健鵬

　　近年來全國大范圍霧霾天氣引起了公眾的廣泛關注，成為當前熱議的環境問題。公眾批評政府大氣污染防治不作為、不給力，才導致今天的環境惡果。但是，要認清我國大氣污染防治的形勢，是一件復雜的事情，需從霧霾成因、經濟發展階段、污染防治歷程、國際比較等多角度進行分析。

　　當前我國大氣污染呈典型的復合型污染的特征。已經有相當多的研究和分析表明，我國當前大面積霧霾的出現，是超大規模人口數量、較高人口密度、快速工業化進程、以煤為主的能源結構、高強度使用化肥、爆炸式增長的機動車、特殊地理和氣候條件等多種因素共同作用的結果。細顆粒物(PM2.5)被認為是霧霾天氣的重要原因，其主要來源既有煙塵、粉塵、揚塵等一次顆粒物，也有由二氧化硫、氮氧化物、氨、揮發性有機化合物等生成的二次污染物，且二次污染物占有重要比重，可占到40%左右，在嚴重的霧霾天氣條件下，其比重甚至可以達到80～90%左右。考察二氧化硫、氮氧化物、煙塵粉塵(可吸入顆粒物)、氨(NH3)、揮發性有機化合物、大氣重金屬等六類主要大氣污染物排放趨勢，可以發現隨著過去30多年高速經濟發展，總體上這些污染物排放總量呈增長的態勢。比如，燃煤支撐了我國鋼鐵、電力工業高速發展，也產生了大量二氧化硫、氮氧化物、煙塵粉塵污染。但大家不一定知道，大氣中氨的主要來源是化肥使用和畜禽養殖。長期以來，為了保障糧食總產出，我國化肥的使用量并不受管制，其使用量不斷提高，從1980年的1269萬噸提高到2012年的5839萬噸。隨著生活水平的提高，畜禽養殖業在過去30年間也快速發展。

　　我們的初步測算表明，盡管煙塵粉塵、二氧化硫、氮氧化物等常規污染物先后于20世紀80年代、2006年、2012年以來處于下降態勢，但氨、揮發性有機化合物等污染物排放仍處于上升態勢，疊加起來，大氣污染物排放正處于歷史高位。這也可以大致解釋在常規污染物減排取得積極進展的時期霧霾天氣反而頻發的現象。

　　實際上，自上世紀80年代以來，我國開始積極防治包括大氣污染在內的環境污染，取得了一定的進展。在過去20年間，城市空氣質量常規監測項目指標向好。1997至2012之間，113個重點城市可吸入顆粒物(PM10)的年平均濃度從145下降到83微克/立方米， 下降了約40%。二氧化硫年均濃度從20世紀90年代的100微克/立方米下降至2012年37微克/立方米。過去十年我國的環境污染防治力度不斷加大，污染防治投資總額從2001年的1166.7億元，占GDP比重為1.06，穩步提高到2012年的8253.5億元，占GDP比重為1.59%。特別是，“十一五”以來工程減排進展迅速，火電脫硫機組比重從2005年的12%快速提高到2012年的92%，脫硝機組比重從2010年的11.2%提高到2012年的27.6%，而2013年進一步提高。在此推動下，實現了二氧化硫排放于2006、氮氧化物排放于2012年的轉折。而2001至2012年，我國高耗能高污染產業大幅提高，粗鋼產量增加到4.72倍，水泥增加至3.34倍，化纖產量增加至4.5倍，發電量增加至3.3倍。“十一五”期間，我國二氧化硫排放總量消減了大約14.29%。“十二五”期間，我國二氧化硫、氮氧化物減排目標分別8%，10%，預計可以如期完成。在污染物產生量總量遞增的背景下，實現這樣的減排目標實際是很困難的。這意味著污染物排放的增量要實現零排放，而存量部分也要大幅消減。

圖 1998-2012年全國城市總懸浮物(可吸入顆粒物)濃度趨勢

　　數據來源：相關年份《中國環境質量報告》、環保部相關年份《全國大氣污染狀況》整理，部分數據由推算得來。其中，1998-2004年數據為全國平均，2005年以后為環保重點城市。

圖 1970-2012年主要工業產品產量及使用量

　　資料來源：歷年《中國環境統計年鑒》，《新中國60年》。

　　從國際比較的角度來看，如果考察主要大氣污染物排放峰值的時序以及和經濟增長水平的關系，我們認為我國大氣污染防治的行動和政策并不滯后。迄今為止的實證研究證明，主要大氣污染物如二氧化硫、懸浮顆粒物(SPM)、氮氧化物等的排放具有典型的“環境庫茲涅茨曲線”特征，即污染物排放經歷較長增長期，在達到“峰值”或“平臺期”后基本都進入穩定的下降通道。西方發達國家20世紀中期爆發嚴重的空氣污染事件后，在60、70年代開始強化大氣污染防治，在完成工業化的前提下花了大約30年左右的時間才實現主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減60%～90%左右，從而使城市空氣質量顯著改善。對比來看，歐洲、美國、日本二氧化硫排放在20世紀70年代到達峰值，氮氧化物在90年代到2000年左右達到峰值，我國二氧化硫排放的峰值在2006年，氮氧化物的峰值或在2012年。以可比的人均GDP(美元)作比較，SO2峰值時，美國為23184美元，英國為21160美元，我國為5221美元。NOx峰值時，美國為34549美元，英國22058為美元，我國為6800(2010年數據)美元。可以說，我國大氣污染防治工作相對與經濟發展階段而言，實際是“提前了”。

　　表 主要大氣污染物排放峰值時點比較

　　注釋：人均可比GDP為：Per head, US $, constant prices, constant PPPs, OECD base year

　　數據來源：美國污染物排放數據來自EPA。“NATIONAL AIR POLLUTANT EMISSION TRENDS，1900C1998”， March 2000；英國數據來自DEFRA；歐洲數據來自EEA；日本數據來自有關文獻。人均(可比)的GDP經濟數據來自0ECD數據庫(stats.oecd.org)；人均(現價)GDP(世界銀行數據(data.worldbank.org)；1990年國際元數據來自麥迪遜《世界經濟千年統計》及其數據庫。

　　但是，也應該看到，二氧化硫、氮氧化物實現減排主要是“十一五”以來工程減排快速推進的結果。而我國環境監管失靈的老問題并未得到有效解決。與此同時，超出環境監管一般性問題之外，我國大氣污染防治仍有不足和很大的優化空間，集中表現在：部分污染物尚未有效納入環境監管，污染物減排缺乏協同考慮，大氣污染防治區域之間缺乏有效的合作機制，城市空氣質量管理缺乏新機制，污染減排的經濟政策不健全等等。針對嚴重的空氣污染問題，國務院于2013年出臺了《大氣污染防治行動計劃》，給地方政府和部門分配了任務，為社會共同努力治理大氣污染發出了號召，出臺了一系列強有力的減排政策。而這其中，多數是行政命令主導的、甚至是“激進的”污染減排政策，如大幅提高排放標準，淘汰落后和過剩產能，推進能源結構變革等。同時，繼續實施以“層層分解落實”為抓手的減排指標目標責任考核機制，按照行政單元對污染消減指標進行分解，且輔以“一票否決”的考核方式，這種中國特色治污執行機制，體現了政府治污的決心。但是，從長遠看，要逐步完善法律法規，加強環境監管的有效性，考慮減排政策工具的有效性和成本收益，逐步發揮市場機制的作用，以促進形成污染減排長效機制。

　　碧水藍天是我們的共同愿景，但并非可以一蹴而就。我們的分析表明，目前大氣污染物中，氨、揮發性有機化合物、大氣重金屬等仍處于上升態勢。我們需要加大污染防治力度，使污染物排放盡快跨越“環境拐點”。而拐點之后，污染物總量實現大幅消減，進而使城市環境空氣質量顯著改善則仍是一個長期過程。根據我們初步測算，目前污染物排放總量水平消減50%以上，城市環境空氣質量才能顯著改善。客觀上講，公眾對空氣質量的訴求傾向于超出現實可能，公眾對現代物質生活水平提高的要求、對良好空氣質量的期待，同大氣污染防治需要的減排成本以及長期性的客觀現實之間的矛盾將長期存在。我國處在工業化、城鎮化中期的發展階段，由中等收入國家向高收入國家邁進的關鍵階段，公眾在享受生活水平提高的同時，也不應回避其環境代價。