專家：我國能源政策將轉向以經濟激勵為主

　　專家透露，今后的能源政策將轉向以經濟激勵政策為主，一些市場化的、經濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。

　　2013年1月7日至8日在北京召開的全國能源工作會議要求，全國能源系統要立足國內、把握趨勢，推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，優化能源結構，轉變能源發展方式，不失時機推進能源體制改革，確保國家能源安全，為經濟持續健康發展和民生改善提供源源不斷的動力，為全面建成小康社會提供堅強的能源保障。

　　這一表述沿用了十八大報告“推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量”的提法。國家發改委能源所能源系統分析研究中心主任周伏秋注意到，十八大報告是中央文件當中第一次將能源生產和消費的改革提高到這樣的高度，此前“十二五”規劃中的相應提法是“推動能源生產和利用方式變革”和“合理控制能源消費總量”，表述更為溫和。

　　此次全國能源工作會議提出“必須加快構建立足國內的能源安全保障體系，把國家能源安全牢牢掌控在自己手中”。周伏秋向《t望》新聞周刊指出：“這體現了國家推進能源生產和消費革命的勇氣和魄力，能源消費總量控制工作要動真格，國家進行能源消費總量控制的決心已下。”

　　“這說明能源安全工作將被置于更重要的位置，在當前的能源形勢下這是有必要的。”國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛指出，在這樣的情況下，在以往的能源政策體系當中發揮了巨大作用的“命令―控制型”的政策體系必然轉向，今后的能源政策將轉向以經濟激勵政策為主，一些市場化的、經濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。

　　“2020年能源需求總量

　　可能達到53億噸標準煤”

　　根據BP(BritishPetroleum，英國石油公司)2011年6月8日發布的《世界能源統計回顧2011》數據，2010年中國一次能源消費總量超過美國，躍居世界第一。

　　在此情況下，中國能源消費仍然保持著巨大的增量。根據國家發改委能源研究所副所長戴彥德提供給《t望》新聞周刊的數字，2012年是十年來中國經濟增速最低的一年，也是近年來能源供需關系最為寬松的一年，但是能源消費總量的增長仍比2011年多出1.4億噸標準煤。2013年由于基礎建設投資的增加、城鎮化的加速發展、換屆效應、經濟增速上漲、民生工程等方面因素的影響，能源消費總量的增速還要再加快。

　　十八大提出到2020年實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，需要能源的大力支撐。根據戴彥德的預計，“十二五”、“十三五”期間我國仍將處于工業化、城鎮化建設的快速發展階段，2020年前能源消費需求仍有可能保持2000年以來每年約2億噸標準煤的增速，預計到2020年能源需求總量有可能達到53億噸標準煤。“如果真的達到這個數，不但能源供應難以保障，環境也受不了，一些地方生態環境承載能力已近極限。”戴彥德強調。

　　巨大且增長迅速的能源消費，使得中國的能源對外依存度迅速上升，一次能源全面進口。從2011年中國的一次能源消費結構來看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然氣占5.0%，其他能源所占比例很小。自從1993年成為石油凈進口國以來，中國的石油對外依存度由當年的6%，一路攀升。

　　根據國務院新聞辦公室2012年10月24日發表的《中國的能源政策(2012)》白皮書的數字，中國石油對外依存度已經達到57%。2009年中國煤炭從凈出口國變成凈進口國，2011年超越日本成為全球最大的煤炭進口國。2012年中國進口的煤炭為2.9億噸，為有史以來進口最高，接近1980年全國煤炭消費量6.1億噸的一半。2006年中國成為天然氣凈進口國，2012年天然氣對外依存度接近1/3。

　　從國際來看，能源形勢也不容樂觀。以石油為例，2012年9月，中國戰略思想庫發表的《中國的能源安全與戰略選擇》一文指出，在進口來源上，中國的海外油源主要集中在中東和非洲，這兩地的石油進口占中國石油進口量的3/4。這個區域也是亞洲與歐洲的油源，隨著國際能源供求矛盾日益加劇，亞歐之間的能源競爭將趨于激化，亞洲內部各國之間的能源競爭也將趨于激化。

　　在以上三個地區當中，中東是亞洲的油庫。現在中東油氣在美國能源供應版圖中的重要地位正在逐步弱化。目前，美國本土的能源產出持續增長，“能源獨立”戰略一步步成形。這一變化將導致全球能源格局發生深刻變化，將對中國能源安全產生較大沖擊。美國力量如果撤出中東，中國面臨的一個最重要問題就是油氣的通道安全問題。

　　政策糾結

　　十六大以后，國務院發展研究中心協調組織國家發改委能源研究所、科技部技術發展研究中心、中國環境規劃院、清華大學、煤炭信息研究院、中國石化石油勘探開發研究院、煤炭工業技術開發中心等單位共同進行了“中國能源綜合發展戰略與政策研究”，該項目從2002年11月立項，2004年8月完成，形成了《中國能源發展戰略與政策研究報告》。

　　當時預計，到2020年中國一次能源的需求在25億到33億噸標準煤之間。但是，2010年中國的一次能源消費總量已經達到32.5億噸，比預計的情況提前了10年。

　　當時報告提出的能源戰略是“保證供應、節能優先、結構優化、環境友好、市場推動”，目前離報告提出的時間已過去八年，當時總報告的執筆人之一馮飛認為，當時提出的戰略當中，節能工作確實得到了前所未有的重視，取得了令全球矚目的成績，“十一五”期間在經濟高速增長的情況下實現了萬元GDP能耗下降20%的目標，但是“結構優化”和“市場推動”不盡如人意。2004年預計的能源消費需求提前10年實現，其中的重要原因就是重工業的發展超出了預期。

　　2010年10月中共十七屆五中全會召開，“合理控制能源消費總量”開始進入國家決策層視野。在此之前，國內能源研究機構已對此項剛性的、強約束性的能源政策進行專題研究。但從該項新政提出伊始，各方的公開爭議與私下質疑之聲從未平息，能源研究界的相關論爭曾經達到白熱化的程度。兩年來，能源消費總量控制實施方案遲遲未能出臺。

　　糾結的關鍵點在于，能源是經濟的血液，倘若嚴格控制能源消費總量，就意味著限制經濟增長速度。目前，中國經濟發展程度并不是很高，擺脫貧困的任務依然艱巨，全國各地發展不平衡，地方政府是強勢利益主體，同時也是各自轄區內相關利益主體的代言人，在涉及地方發展權的問題上絕無可能輕易妥協，更何況在中國政績考核體系當中，GDP增速、投資規模和財政稅收等偏重反映經濟數量和增長速度的指標才是核心。

　　轉向以經濟激勵政策為主

　　1月10日，與全國能源工作會議相距兩天，清華大學氣候政策研究中心撰寫的《中國低碳發展報告(2013)》藍皮書發布。自2010年開始，這已是中國的第三本低碳發展報告，它認為，中國低碳發展機制創新勢在必然。

　　“實際上，政府已經在考慮和制定經濟激勵性的政策。”馮飛說。

　　2011年底，國務院決定對《中華人民共和國資源稅暫行條例》作出修改，在現有資源稅從量定額計征基礎上增加從價定率的計征辦法，調整原油、天然氣等品目資源稅稅率。2012年底，《國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革的指導意見》正式發布，提出自2013年起取消電煤價格雙軌制，取消重點電煤合同，發改委將不再下達年度跨省區煤炭鐵路運力配置意向框架。

　　2010年8月，國家發改委正式開展低碳試點工作，這是中國低碳發展政策和制度創新的關鍵途徑――分別確定了“五省八市”的低碳省區和低碳城市試點和“五市二省”的碳排放交易試點，為政策與制度創新探路。

　　馮飛認為，下一步應當在能源結構優化、市場化改革上下功夫，應該著重考慮怎么在能源領域引入更多的市場競爭。控制能源消費總量與能源政策向以經濟激勵政策為主轉向并不矛盾，控制能源消費總量是一個宏觀目標，經濟激勵政策是用更加經濟的手段去完成目標，最大程度地調動大家的積極性，使得全社會經濟成本更低。

　　“應當相信中國有這樣的智慧”，周伏秋向《t望》新聞周刊指出，盡管控制能源消費總量的政策表述當中去掉了“合理”二字，事實上，能源消費總量控制的方式也必須是科學、合理、有效和可操作的。

　　周伏秋認為，如果要進行總量控制，那么這種控制必須是“柔性的”。短期內，應當作為地方政府工作層面的定性的考核，而非我國自2005年以來在節能工作當中實施的“問責制”。從長期來看，他的建議是，將能源消費的存量和增量分開，核定存量，合理控制增量，新增的項目必須是低能耗、低排放的項目，國家設定相應的技術標準，從而使中國經濟取得更高質量的增長。

　　能源消費總量控制實施的前提和必要條件之一，是能夠真確核算“十一五”末年，以及“十二五”各年度全社會、各地區、各類企業的能源消費量。但囿于核算基礎、核算方法、核算意愿、核算能力等諸多因素，這將是一項難以完成的繁雜任務，我國能源計量、統計基礎工作薄弱是一個客觀存在的現實。如何解決這個問題？周伏秋向《t望》新聞周刊指出，途徑就是從電力消費總量控制開始。因為在諸多品種的能源消費中，唯有電力消費數據最為透明，可實現實時計量、實時監測、及時反饋。同時，國家、地區、企業電耗與能耗之間存在相對穩定的比例關系。“一次能源消費的總量控制和電力消費的總量控制的‘雙控制’思路，現在應當說已經比較明晰了。”