專家建議《環保法》應擴大環境公益訴訟主體范圍

今年十一期間，北京霧霾再現。

　　題記

　　國慶長假中，京津冀地區出現大范圍的霧霾污染天;湖北省宣判了大冶市非法傾倒含鉛、砷等重金屬危險廢物到農村的案件……

　　如今，我國環境污染事故高發，侵害公眾環保權益事件層出不窮。該如何保障公民在良好環境中工作、生活的權利?受污染損害后，公民根據什么去要求污染者停止污染，并獲得賠償?

　　目前，《中華人民共和國環境保護法修正案(草案二次審議稿)》還在修訂中，并于今年8月再次向全社會征求意見。

　　在中國環境科學學會主辦的《環境保護法修正案》討論會上，中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發教授等表示，作為環保領域的牽頭性綜合法律，《環保法》于1979年頒布，從1989年進行修訂至今，已有20多年沒有修訂了，其中很多條款與《環境影響評價法》等現行法律已不一致，迫切需要再次進行修訂。

　　利用稅收、信貸等市場手段保護環境

　　環境保護部原總工程師、中國環境科學學會副理事長楊朝飛說，《環保法》是基本法，是解決基本問題的法律，當前環保領域需要解決的問題非常多，“這個法不可能包羅萬象”，“我國國家改革方向是推動市場化改革，在環境和資源領域要發揮市場配置資源的基礎性作用，環境價格、環境成本必須要考慮進去。”

　　《環保法(二審稿)》第4條規定“保護環境是國家的基本國策。國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境質量、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調。”

　　楊朝飛等建議將之修改為，“國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境質量、促進人與自然和諧的財政、稅收、信貸、保險、證券、價格等經濟政策、技術政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調。”

　　楊朝飛說，利用市場手段保護環境，是發達國家普遍使用的有效辦法，我國在這些方面也進行過一些有益嘗試，對改變僅通過行政手段來解決環境問題的現狀，將會起到日益重要的作用。在《環保法(二審稿)》“總則”中將經濟政策具體化為“財政、稅收、信貸、保險、證券、價格”等，有利于各項經濟政策的制定和實施。

　　“為什么我特別建議要列出信貸、貿易、保險、證券等經濟政策?還有一個原因是環保部正在啟動編制環境污染責任強制保險辦法，但這個辦法沒有法律依據。盡管有國務院的幾個文件依據，但立法部門說‘不行’。如果在環保法里有‘保險’兩字，推行環境污染責任強制保險時就有了法律依據。而信貸、證券等其他環境經濟政策的推行也是同理。”楊朝飛說。

　　提高環境違法的刑事和經濟成本

　　“環保法要解決的另外一個基本問題，就是違法成本低的問題。”楊朝飛說。

　　守法成本高、違法成本低是我國當前備受詬病的一個普遍存在問題。《環保法(二審稿)》第33條規定，“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當對其排放污染物的行為承擔責任，按照國家有關規定繳納排污費。排污費必須全部專項用于環境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。”

　　楊朝飛等建議修改為“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當對其排放污染物的行為承擔責任，按照國家有關規定繳納排污費(稅)。排污費(稅)的數額應當高于排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者治理污染物所支出的費用。排污費(稅)必須全部專項用于環境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。”

　　“‘排污單位按照國家規定繳納排污費(稅)’外，‘環境費(稅)一定要高于治理成本’， 這也是多年來都沒有解決的問題。”楊朝飛說，排污稅費具有督促排污者積極治理污染物的功能，但這一功能發揮作用前提是企業繳納的排污稅費數額高于企業治理污染物的成本支出，否則企業寧愿繳納排污稅費也不愿意治理污染物，因而應當明確規定排污稅費的數額必須高于企業治理污染物的成本支出。此外，將來排污費有可能轉變為排污稅，為適應這一變化，環保法應為排污稅制度的實施留有余地。

　　“一定要提出‘沒收違法排污的所得’，有設備不運轉，該治污不治污，由此而來的違法所得要沒收。”楊朝飛強調。

　　楊朝飛還提出，在環保法里應有“雙罰制”，即對違法的，一要罰單位、二要罰個人。“今年6月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布司法解釋《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。該兩高司法解釋也提出了‘雙罰制’，即個人違法的要判刑，對單位還要再處罰。將來在修訂大氣法、噪聲法等都可以按照‘雙罰制’原則去寫相應條款。”

　　“罰款一定要有一個基準年，在基準年上面再加上通脹率。”楊朝飛說，歐美國家的法律都應用了罰款通脹率，比如說2013年環保法通過一次罰100 萬，2014年通脹率為4%，在2014年，如果有企業違反環保法，就應罰104萬。“環保法已有20年未修改了，20年的通脹率是很高的。有媒體批評獨生子女費在70年代獎勵5元錢，在當時能買好幾斤肉，現在還是5元，如今的5元能買什么，能起到怎樣的獎勵作用?把通脹率算上，獎勵數額應大幅度提高。違法情況是如此，所有違法罰款的處罰，都應把通脹率算上，這樣可增加違法成本而不是降低違法成本。”

　　放開公益訴訟主體限制

　　《環保法(二審稿)》第48條規定“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”

　　王燦發建議說，該規定應修改為：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法登記的環境保護相關社會團體等法人組織、縣級以上人民政府環境保護行政主管部門、各級人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”

　　王燦發認為，原規定將提起環境公益訴訟的主體限定在某一個組織，與建立環境公益訴訟的初衷相悖。環境公益訴訟的初衷是鼓勵公眾參與，擺脫環保部門孤軍奮戰局面，而該規定目的卻是限制公眾參與，不讓其他合法登記的組織參與環境公益訴訟。

　　“《民事訴訟法》第55條已經將提起環境公益訴訟主體規定為‘法律規定的機關和有關組織’，環保法不應比民訴法規定的主體范圍更小。”王燦發說。

　　關于部分人擔憂一旦放開環境公益訴訟主題資格，就會出現“濫訴”問題。王燦發說，“環境訴訟的困難性和傳統的畏訴心理，限制了濫訴可能性。從國外經驗來看，讓公民和組織都可提起環境訴訟的國家，并沒有發生濫訴現象;從國內來看，我國一些省份鼓勵環保組織提起公益訴訟也沒有出現濫訴現象，而且環境法庭門前冷落。”

　　“將公益訴訟的主題規定在法人組織，比較符合國情。如果環保法只規定公益訴訟的主體是環保組織，也不利于發揮環保部門和人民檢察院等有關國家機關的積極性。”王燦發說。

　　■相關鏈接

　　環境公益訴訟

　　所謂“環境公益訴訟”，即指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不行為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。其目標是以個體的訴訟形式，求得公眾利益的回歸。

　　在美國的環境立法中，實行的是“公民訴訟”(CitizenSuit)，任何公民和個人均可針對政府部門、行政首長如環保局局長、或者私人個人的環境違法建設行為和違反排放許可證的行為，以個人名義提起訴訟。英國《污染控制法》也有“對于公害，任何人均可起訴”的規定。印度1986年的環境法規定，不論個人權益是否受到侵害，均可提起訴訟，如果沒有精力準備訴狀，采取書信即可啟動環境公益訴訟。

　　環境公共利益是一種特殊的利益，正是由于其利益的“公益性”，環境公益訴訟的利益也歸于社會。世界各國雖然政治、經濟和歷史文化傳統有所不同，但無論是海洋法國家還是大陸法國家，都非常重視公益訴訟。如各國立法規定能夠代表公共利益提起訴訟的原告范圍是十分廣泛的，除個人外，社會公益性團體也可以提起公益訴訟。